美国总统的诞生与驯服

[摘要] 如今已为人们熟悉的总统制是美国制宪者基于历史与现实经验，对传统共和主义理论进行创新的结果，其意图是打破束缚美国民众政治思维的传统政治教条，在共和政体中创设一个既有足够力量维护安全、又不会因其力量而威胁自由的执行权与执行者。作为制宪活动的参与者，联邦党人围绕着“一人掌权”和“使执行权共和化”两个核心问题，深入而确切地诠释了这一理论创新。

王涛：政治学博士，复旦大学马克思主义学院副教授，复旦大学思想史研究中心研究员，主要研究领域：政治哲学、中国近现代政治思想。

如何构建一个强大到足以确保国家与公民安全，但同时又不会威胁、侵犯社会与公民自由的执行权(executive power)，是现代共和主义面对的理论与实践难题。虽然，经由马基雅维里、霍布斯、洛克和孟德斯鸠的阐释与发展，执行权已获得基本理论原则与轮廓，[1]而且在1688年“光荣革命”后，君主立宪制下的王权已能提供执行权的初步实践经验。但在1787年美国制宪之前，人们对执行权的态度仍旧是模棱两可、犹疑不决，一方面他们既需要强有力的执行权来维护安全与秩序，但同时他们又担心它会给自由带来威胁。人们此时所熟知的政治经验依旧是，大国只有专制王权才能治理好，而适于自由存在的只有小型的邦国。面对着安全与自由的两难，1787年美国费城制宪基于执行权的初步理论与经验，用民主共和框架下的“总统制(Presidency)”这一全新方案做出了回应。尽管我们不能说现代美国总统制实践中没有很大问题，但是考察与回顾美国建国时期联邦党人对总统制的深刻诠释，将有助于从强化执行权的角度来理解美国宪法，以及民主共和原则与政府能力之间的张力。

　一、“总统”的诞生

1787年美国费城制宪的任务是创建一个足够强大的全国政府(national government)。因为在独立战争胜利后，各州因外敌压力而暂时形成的联合逐渐瓦解于各州之间涌现的利益摩擦之中，美利坚邦联旋即陷于冲突与分裂的新危机，而在早先大陆会议基础上组建的国会却没有任何实权来干预、约束各州，来化解、调和它们之间的矛盾。这一时期的邦联中央政治机构之所以软弱无力，其中一个重要原因是，英国国王及其治下的总督对殖民地施加的恶政遭致殖民地民众的厌恶与憎恨，使他们对脱离人民直接控制的政府，尤其是对过强的执行权充满了芥蒂与警惕。殖民地时期的政治经验给他们的教训是，“自由受到的威胁来自执行权，而立法权则是自由的保障。” [2]所以，自独立战争始，除了赋予邦联国会各种象征性的权力之外，各州并不愿意在自身之上组建一个总体性执行权威及其机构。而且，除了纽约州之外，其余各州于独立战争期间通过的宪法，大都把主要权力赋予州立法机构，而使权力弱小的州执行机构依附于立法机构。各州州长普遍由州议会选举产生，不仅任期很短，而且不能连选连任。州长被要求与由州议会或人民普选产生的执行委员会(executive council)共同行使执行权，他们没有立法否决权和独立任命官员的权力，由此没有力量抵制立法机构的侵权，从而变成立法机构的附庸，使州事务的有效治理往往被来自立法机构中失控的民主激情所破坏。由此，那些实际参与各州政治并对这些弊端有切身体验的制宪人士，想要在制宪过程中解决这个问题。

在长达数月的秘密制宪会议上，针对执行权的创制问题，制宪人士依次讨论了“弗吉尼亚方案”、“平克尼方案”、“新泽西方案”和“汉密尔顿方案”。他们在既要防范与约束执行权，以使其符合民主共和原则，又要给予其强劲权能和相对于立法机构的独立性的要求下，形成了最终的宪法草案。[3]在草案中，执行权有这几项特征：1、最高执行首脑的产生由全国人民通过“选举人团(electoral college)”间接选举产生，而非像各州那样是由州议会选举产生，由此使执行权在获得相对于立法机构的独立性;2、为了遏制共和政体中立法权所自然具有的扩张性，最高执行首脑被赋予有限的立法否决权，以制衡全国立法机构，也因此使执行权具有了立法功能;3、为了保证最高执行首脑执政活动的稳定性、长远性，他被赋予4年任期，远远超过当时各州州长的任期，而且可以连选连任(后来的惯例是2个任期);4、从权限上来说，最高执行首脑拥有宪法赋予的执行权，同时也是最高军事统帅，甚至拥有各州州长无可匹敌的缔约权、官员任命权;5、在权力分割与制衡的原则下，最高执行首脑要接受立法机构和司法机构的制衡(如弹劾)，以防止执行权的扩张与独大。在制宪会议上，通过激烈争论与妥协，执行权在原则上达到安全与自由之间的可靠平衡，它在获得足够权力来维护国家与公民安全的同时，又受到较为全面的约束和控制。

现代总统制就是以这种全新方式诞生在美国制宪过程中。为了在独立战争以来共和主义情绪高昂的政治氛围之中，让人们将宪法中的最高执行首脑与英国国王区别开来，并认可与接受最高执行首脑的宪法权力，制宪者们给予其一个谦逊的名称“总统(President，即会议主持者)”。这一名称具有前所未有的新颖性与民粹主义，其实可以从华盛顿就任第一届总统后所更加偏爱的相反称号中看出来。相比于单纯的“总统先生(Mr. President)”，华盛顿更加喜欢被称为：“尊敬的阁下、美利坚合众国总统和合众国自由保卫者(His High Mightiness, the President of the United States and Protector of Their Liberties)”。[4]虽然他们做了这样的谨慎预防，但在宪法草案被送到各州进行批准与表决后，相关条款仍旧引发了激烈的争论。有反联邦党人(the Anti-Federalist)看出了“总统”名称下非同寻常的强大权力，认为宪法草案中的总统制实际上是经过伪装的英国君主制，总统将有可能在联合参议院的情况下垄断国家权力，实施专制统治。[5]作为支持创建联邦政府与宪法草案的联邦党人(the Federalist)，汉密尔顿、麦迪逊和杰伊发表系列文章一一回应了反联邦党人的反对意见，并对美国宪法做出了深刻与准确的诠释。针对反联邦党人对总统制的批评，联邦党人主要在这两个方面做出了论述：1、为什么要一人执掌行政权?2、以总统制为形式的执行权是共和化的。本文将在下面讨论联邦党人对总统制政治哲学意义的解读。

　二、为何要一人掌权?

对于联邦党人来说，作为反联邦党人理想政治模式的古典的、纯粹的共和政体形式并不能保证产生优良的社会与政治治理，或者说，共和主义的政府并不一定就是好政府(a good government)。“对一个好政府的真正检验是它产生优良行政管理的能力与倾向。” [6] 实际上，这一点已经被各州民主实践暴露出的问题以及邦联政府在内外交困中的虚弱无力所揭示。在他们看来，宪法的主要任务不仅是要创建一个遵循民主共和原则的政府，而且更是要创建出“一个好政府”。所谓“好政府”的“好”，就表现在政府的执行者(executive)能出色地应对所有政府都必须面对的必然性(necessities)：防御外敌，执行法律，捍卫司法正义，保护自由和维护国内和平与安定。[7]“好政府”要求“一个强劲执行者(a vigorous executive)”。“软弱无力的执行者隐含着对政府职能的软弱无力执行。一次软弱无力的执行仅仅是一次糟糕执行的另外说法;一个政府无论在理论上是什么样，只要它执行的不善，它在实践中就是一个坏政府。” [8]联邦党人认为，“执行者”具有的“能量”是一个好政府定义中的首要特征。[9]由此，宪法草案是否能够创制出具有“能量”的“强劲执行者”，就直接关系到是否能够提供全国(national government)政府需要的能量，进而决定所创制的全国政府是否能够成功。

所谓“能量”，是联邦党人及其同时代人用以指称积极有效的政府能力的术语。联邦党人使用这一原本属于物理学的术语，是为避免人们把他们对积极有效政府能力的强调同具有逼人权势的君主制联想起来，从而他们把增强执行者能量的问题变成了一个技术性问题。对于他们来说，构成执行者之能量的因素主要有四项：1、统一(unity);2、持久(duration);3、足够的资源支持(an adequate provision for its support);4、充分的权力(competent powers)。在这四项要素中，对于增强执行者之“能量”最为关键的是统一，而其他三项要素的积极效应都有赖于它。“统一有利于能量，这不会有争议。” [10]所谓统一，主要是指执行权的所属和行使应该由一个人独立掌握。在社会政治事务的执行之中，“决断(decision)”、“行动(activity)”、“保密(secrecy)”和“迅捷(dispatch)”都是执行者所要具有的品质，而单独一个执行者要远远比多个执行者更加具有这些品质。针对同一项事务，执行者越多，执行活动本身的要求越难以满足。其实，联邦党人对统一的强调，所针对的是共和主义的戒备原则(the principle of republican jealousy)：“权力掌握在多人手中比在一人手中更加可靠。”当这一原则的运用不加限制地从立法部门扩展到执行部门，导致执行部门一职多人(the plurality of executive)，多人掌握并共同行使执行权的局面时，却产生出与这一原则相悖的实际结果。

执行权的统一原则在两种情况下被破坏：其一，执行权由两个或以上具有同等地位与权威的执行者共同掌握;其二，执行权虽然掌握在单个执行者手中，但他完全地或部分地受制于其他人或委员会的控制。

在第一种情况下，当若干个执行者进行集体领导或担当共同事业时，他们之中会存在意见分歧，并因此会导致相互竞争乃至相互敌视的危险。首先，他们之间的摩擦与冲突将会损伤执行权的体面与权威，破坏他们由以产生分歧的共同事业，进而在国家进入紧急状态之时阻碍、打断政府实施的必要政策;其次，他们之间的分裂将会透过他们各自的影响，最终引发整个社会骚动，并使社会分裂成不可调和的对立派系;而且，由于人们普遍具有虚荣、自负和固执的本能，他们会出于个人自尊心与荣誉心而不顾公共利益来反对某项共同事业，从而搅乱执行活动的正常展开。

在第二种情况下，混乱往往出现在执行委员会(类似当时各州设立的那类)之中。当执行委员会缺少一个具有最终决断资格的权威时，拥有同等执行权的集体成员之间往往会各执己见，使执行权的运作沾染“虚弱无力、拖拉疲沓的精神”，甚至他们会拉帮结派，使整个行政体制限于混乱而丧失“活力”。尤其，一职多人会很容易掩盖错误，并导致他们相互推诿，在执行委员会的执行活动发生失误之时，难以让民众判断与指明造成危害的真正富有责任的人，也难以对他们准确地实施相应的惩罚措施。这种状况使人民为其转让出的代表权力所设置的两项保障完全落空：1、公共舆论失去了监督的效力;2、无法及时地撤换人员，纠正执行活动的错误。

综上所述，在联邦党人看来，共和主义对权力的戒备原则在执行部门中不加限制的应用，反而破坏了这一原则本身所追求的权力可靠性。换句话说，在执行部门中，共和主义原则只有通过自我限制，才能最终保证这一原则自身的效力。“执行权集中于一人手中更加易于防范;人民戒备与监督的对象只有一个，这样就安全的多;反之，掌握执行权的人越多，越不利于自由，且其害处越大。” [11]除了“一人执政”可以增强执行权的能量，宪法草案规定的任期持久性、适当薪酬提供的资源支持，以及独立选举、立法否决权、赦免权、缔约权和军队统辖权，也都大大确保了执行权运作的稳定性、长远性、公共性、独立性和有力性。执行权对能量的需求，进而对一人执政的需求，是人类政治生活展现出的必然性。可以看到，在创建国家、设计制度时，纯粹的共和主义原则自身并不是自足的，它必须要结合与容纳必然性，以共和主义的形式对这些必然性进行改造，而不是将它们取消。

三、使执行权共和化

反联邦党人认为，宪法赋予总统如此强大的执行权，以至于总统几近类似于英国国王，他将随时有可能“以维护共同体和平为由，使之(执行权)变成世袭的权力”。[12]他们的担心是合理的，但是他们并没有认清总统制与英国王权的根本差异。的确，美国总统制和英国立宪君主制有相似之处：美国总统和英国国王所拥有的执行权是“宪政化的执行权(the constitutionalized executive)”，即执行权完全地或部分地受控于宪法确立的政治架构。然而，反联邦党人没有考察执行权的来源与运作方式，而正是这两个方面使总统制和立宪君主制有着根本不同。总统制中的执行权，不但是一种宪政化的执行权，而且也是一种共和化的执行权(the republicanized executive)。对于联邦党人来说，衡量某种政府是否遵循了共和主义原则的标准是：“它从大部分人民(the great body of the people)那里直接、间接地得到一切权力，并由某些自愿任职的人在一定时期内或者在其忠实履行职责期间进行管理。对于这样一个政府来说，必要条件是：它是来自社会上的大多数人，而不是一小部分人，或者社会上某个幸运阶级。” [13]从这个定义来看，在英国政府中，只有下议院这一个立法机构分支是来自人民，而上议院产生于贵族阶层，国王则是来自人民之外的世系血脉。在美国宪法创建的政府中，立法机构、执行机构和司法机构则全都是来源于人民，由人民选举产生，并在各部门施政过程中接受民主机制的规范。在总统制中，总统是经由人民普选出的选举人再次选举而来，他的权力在法理上来自于每个公民个体的授予。

“共和化的”执行权并不只是从共和主义的名义和程序中获取政治正当性。作为前所未有的政治创新，它还是一种经过了民主化的，对于人民来说是可靠的、有利于自由的权力。由此，对于此种执行权来说，在“能量”之外，确保其“可靠性(safety)”则是制宪者在制度设计中的另外一项重要任务。那么，如何保证执行权的可靠性，使它在拥有强劲“能量”以维护安全之时，又不会给自由带来威胁?联邦党人认为，构成执行权可靠性的两个因素分别是：“一种对人民的应有依赖(a due dependence on the people)，以及一种应有责任(a due responsibility)。” [14]也就是说，在宪法条文中，必须要设立相应的制度与机制，迫使执行者自始至终地依赖人民，并确保他能够担负与履行应有的责任。同时，也只有通过制度与机制的约束与规范，执行权才不会反过来以人民和自由为敌。在这两项因素中，依赖人民是根本基础，担当责任是最终的意图。

在宪法设计的总统制中，总统在诸多方面依赖于人民，并在权力分立与制衡的宪政框架下受到立法部门与司法部门的限制：1、总统是人民选举产生，候选人必须走进人民之中，谋求人民的支持与同意;2、总统任期4年，在任期结束后，要诉诸民意重新选举;2、在总统选举的某些特殊情况下(如候选人最高得票没有超过选举人团半数或候选人得票超过半数且有两人票数相等)，由众议院在候选人投票选择;3、总统的缔约权必须要与参议院共同行使;4、总统有权任命行政官员和法官，但人选必须得到国会的批准;5、总统必须向国会做国情咨文报告;6、总统虽然具有立法否决权，但如果在国会复决中获三分之二票数通过，则法案生效;7、在任职期间，总统在任何时候都可以被弹劾。从中可以看到，无论是在总统的来源上，还是在执行权的诸多运行环节上，他都要依赖于人民，而且受到来自立法机构与司法机构的制衡，从而没有无限扩张、不受干预和矫正的可能性。

执行权对人民的依赖及其对责任的担当，并不必然构成对“能量”的约束与弱化。需要注意的是，联邦党人为依赖与责任添加的限定词，即“应有的(due)”。“应有的”分寸应该以“可靠性(safety)”与“能量(energy)”之间的平衡为限。当这一分寸把握恰当之时，可靠性与能量是可以被统一的。比如，总统由全国人民而非立法机关选举产生，在扩大了总统对人民的依赖之时，也同时增强了他掌握的执行权权威及其相对于立法权的独立性。而且，当总统不是通过直接选举而是通过间接选举产生之时，这样就可以将选举过程与人民的激情隔离开来，并保证总统相对于人民的激情的超脱性。可以看到，宪法对总统选举方式的设计，既确保了总统对人民的依赖，而且通过此种依赖增强执行权的能量。同时，执行权是由单个执行者而非一个执行委员会掌握，从而使权力集中在执行者手中，在增强执行权的“统一”时，也使人民对执行权运行的监督与惩罚变得更加容易，进而确保了执行者对责任的担当。

在联邦党人看来，根据历史与当时的政治经验，共和政体的主要政治疾病其实大都出自掌握主权的议会。与人们相信议会是自由的保护者相反，议会中的多数常常会借助人民主权赋予的程序正当性来实施多数暴政(majority tyranny)。由此，在共和政体中，威胁自由的往往是议会或立法机构。麦迪逊认为，无论政府中的真实权力位于何处，其所在之处总会存在对自由的威胁。[15]如果说，在共和政体中，人民是所有权力的最终掌握者，那么压迫也最有可能来自于他们中的多数。所以，在约束执行权，以免其威胁自由的同时，人们还需要警惕，立法机构也会威胁、侵犯自由。在权力分立与制衡框架下，执行权在受到立法权制衡的同时，它自身也构成一种对立法权的制衡，以免后者无度扩张。通过抵制立法权施加的专制，执行权也成为了自由的捍卫者。因而，执行者不但能够给政府带来“能量”，而且能够维护宪政框架下的“自由”。

四、结语

今日人们在研习美国宪法及其形塑的宪政结构时，往往过于权力的“分离(separation)”与“制衡(check and balance)”的一面，而忽略了在“分离”与“制衡”表层之下美国宪法对执行权的统一、效率与能量的重视。可以认为，从共和政体史的角度来看，如果说美国制宪是一次政治原则与制度架构的巨大创新，那么执行权或总统制则是这一创新之中的主要内容。其实，无论是在古典共和主义政治经验中，还是在革命胜利后的各州政治生活中，社会政治事务的治理权力中心一直都是被认为代表了民意的立法部门。而且，在当时大多数美国人的政治构想中，执行部门实际上根本没有占据重要地位。因而，创造了“一个强劲执行者”的美国宪法，乃是对人类历史上局限于小国且易于导致党争动乱的传统共和政体的一次再造，力图为共和主义政府创制有力的行政管理以及这一政府以往欠缺的能量、秩序与稳定。经由美国宪法，在总统制下，执行者不再像在传统共和政体下那样，是消极、被动的，完全受缚于立法机构的、缺乏独立地位和强大力量的工具。在以人民为主要政治角色的共和政体中，总统制这一方案提供了民主的人民(democratic people)所需要的政治才干和领袖才能(leadership)，将人民大众和政治精英结合与统一在共和主义宪政框架之下，并因此改良和增强了共和政体。

然而，在我们看来，美国建国并不是一个一劳永逸的完结范型，它开启了一个永不终止的政治实验。美国宪法只是确立了政治生活的基本原则与框架，其具体内容有待于一次次事件来加以检验、调整和充实。在今日美国政治中，民主共和政体的国家能力或政府能力依旧是个问题。如何使执行权强大到足以确保国家与公民安全，但同时又不会威胁、侵犯社会与公民自由，仍是一个充满冲突、张力的政治过程与政治主题。对于我们来说，需要从美国制宪和联邦党人思想中汲取的，自然不是制宪者和联邦党人依据具体情境做出的特定选择，而是他们的选择背后的认知与权衡政治必然性与抽象政治理论原则之间关系的政治审慎和智慧。只有当我们也经过透彻的经验反思，把握到政治必然性的确凿不移性和抽象政治理论原则有限性，才有可能真正使民主共和理论转化成为一种既不畏缩、又不冒进且有益于现实改善的政治理论与政治才干(statesmanship)。